Außenwirtschaft 15. Jun 2018 Von Dieter W. Heumann

Russland: „Sanktionen brachten politische Erfolge“

Warum es weiterhin Sanktionen gegenüber Russland braucht und was diese bisher bewirkt haben, erklären Sabine Fischer und Janis Kluge von der Stiftung für Wissenschaft und Politik.

Die deutsch-russischen Beziehungen zeigen tiefe Risse. Der anhaltende Konflikt in der Ukraine, die Vorwürfe der Einflussnahme auf westliche Wahlen sowie der Fall Skripal belasten das Verhältnis.
Foto: mauritius images/Zoonar GmbH/Alamy

VDI nachrichten: Frau Fischer, Herr Kluge, Russland steht durch die bis Mitte Juli dauernde Fußball-Weltmeisterschaft im Fokus der Weltöffentlichkeit. Wird das ein geglückter Imageerfolg des russischen Präsidenten Wladimir Putin für sein Land?

Fischer: Innenpolitisch ist die WM für den Kreml hilfreich. Für einige Wochen verschwinden politisch schwierige Themen aus der öffentlichen Wahrnehmung. Statt um Steuererhöhungen oder die Anhebung des Rentenalters geht es um Fußball. Die WM könnte vielen im Land auch das Gefühl geben, dass Russland international gar nicht so isoliert ist. In der außenpolitischen Wahrnehmung wird die WM hingegen durch die Ermittlungsergebnisse zum MH17-Abschuss, die Skripal-Affäre und neue Details zu Einmischungsversuchen Russlands in den westlichen Staaten dominiert.

Putin hat bei der letzten Wahl so viele Stimmen wie nie bekommen. Wie verläuft die Beliebtheitskurve des Präsidenten im Lande selbst – unabhängig von der Fußball-WM?

Fischer: Es ist sehr schwierig, die Beliebtheit Putins zu messen. Umfragen können in autoritären Staaten nur ein verzerrtes Bild der Stimmungslage wiedergeben. Wenn man sich dennoch auf die Umfrageergebnisse verlassen möchte, ergibt sich ein Muster: Vor der Krim-Annexion gingen Putins Zustimmungswerte mit der wirtschaftlichen Konjunktur auf und ab, seit der Krim-Annexion sind die Quoten relativ konstant hoch geblieben. Gleichzeitig gibt es aber eine neue Generation Unzufriedener: Viele junge Menschen protestieren seit einem Jahr wieder sehr aktiv, trotz Einschüchterung und Massenverhaftungen.

„Für Putins Machterhalt ist es wichtig, bei den Wahlen gut auszusehen“

Also sitzt Putin politisch fest im Sattel?

Fischer: Das geben die Umfragewerte nicht her. Natürlich ist es für Putins Machterhalt wichtig, bei den Wahlen gut auszusehen. Vielleicht noch wichtiger ist aber die Frage, ob es Putin gelingt, die konkurrierenden Interessen der politischen und wirtschaftlichen Elite unter einen Hut zu bekommen. Wir haben in den letzten Jahren eine bisher nicht dagewesene Zahl von Verhaftungen von Spitzenpolitikern gesehen. Sogar ein amtierender Minister war dabei – ein Novum im post-sowjetischen Russland. Daran lässt sich erahnen, dass hinter den Kulissen immer härtere Machtkämpfe ausgefochten werden. Die Unsicherheit darüber, was nach Putins aktueller Amtszeit passiert, steigt an. Im Kreml herrscht darüber sichtbare Nervosität.

Hat sich der Lebensstandard der russischen Bevölkerung – gemessen an den 1990er-Jahren – spürbar gebessert?

Kluge: Die 1990er-Jahre waren von dem Zusammenbruch des sowjetischen Wirtschaftssystems geprägt. Der abrupte Wechsel zur Marktwirtschaft hat ganze Industrien über Nacht entwertet. Erst nach der Krise 1998 entfalteten sich die Marktkräfte langsam zum Wohle der breiteren Bevölkerung. Gleichzeitig setzte bei den Rohstoffpreisen ein langer Boom ein, und – was oft übersehen wird: Die besondere Demografie Russlands sorgte in den 2000ern 2 % – 3 % zusätzliches Wirtschaftswachstum pro Jahr. Das alles ließ den Lebensstandard deutlich ansteigen. In den späten 2000er-Jahren kamen außerdem drastische Rentenerhöhungen hinzu.

Die Ölförderung der Sowjetunion lag etwa in den 1980er-Jahren über dem, was Russland heute (2018) produziert

Ist Russland in der Förderung seiner Bodenschätze heute erfolgreicher als zu Sowjetzeiten – mit Auswirkungen auf die Wirtschaft?

Kluge: Die Sowjetunion war durchaus erfolgreich bei der Förderung von Bodenschätzen. Die Ölförderung lag etwa in den 1980er-Jahren über dem, was Russland heute produziert. In den 1990er-Jahren durchlief die Ölproduktion dann ein tiefes Tal. Russlands Wirtschaft ist seit etwa zehn Jahren in einer Seitwärtsbewegung gefangen. Schnell wachsende Länder ohne vergleichbaren Ressourcenreichtum wie bspw. Rumänien dürften in den nächsten Jahren wirtschaftlich an Russland vorbeiziehen. Auch der Rückstand zu Portugal, Polen und Ungarn vergrößert sich.

Wie hoch ist der Anteil am Bruttoinlandprodukts des Landes, der mit Hilfe der Rohstoffe erwirtschaftet wird?

Kluge: Die unmittelbare Förderung von Rohstoffen trägt rund 10 % zum russischen BIP bei. Der Sektor selbst ist – gemessen an seiner Bedeutung für die russische Wirtschaft insgesamt – ausgesprochen klein. Die Erlöse Russlands aus dem Rohstoffexport liegen allerdings deutlich höher. Die Differenz, die sog. Ressourcenrente, ist die wichtigste Einnahmequelle des Staatshaushalts und treibt die Nachfrage in den anderen Sektoren. Gleichzeitig werden andere Wirtschaftszweige durch verbilligte Energie quersubventioniert.

Der Ressourcenboom hat über Jahre verdeckt, wie reformbedürftig die russische Wirtschaft ist

Ist es Absicht oder gelingt es nicht, die russische Wirtschaft allgemein auf eine breitere Basis zu stellen und das Land damit wirtschaftlich stabiler aufzustellen?

Kluge: Es hat etwas von beidem. Der Ressourcenboom hat über Jahre verdeckt, wie reformbedürftig die russische Wirtschaft ist. Der Staat hat sich auf den Öl- und Gaseinnahmen ausgeruht. Gleichzeitig steht sich der Kreml bei der Diversifizierung aber auch selbst im Weg. Wirtschaftspolitische Experimente und das Ausprobieren von neuen Wegen sind in der russischen Politik nicht erwünscht, sogar risikoreich für den, der’s wagt. Das Streben nach Stabilität und Kontrolle ist dominierend und erdrückt wirtschaftliche und politische Initiativen. Anstatt die allgemeinen Bedingungen für Unternehmer zu verbessern, versucht die russische Führung dann von oben mit Industriepolitik zu steuern – oft mit kruden Mitteln und am Markt vorbei.

Abhängig von Putins Rohstoffen: Wo ein Handelskrieg mit Russland die deutsche Wirtschaft treffen könnte

Genau vor zehn Jahren haben Deutschland und Russland auf Initiative des damaligen deutschen Außenministers Frank-Walter Steinmeier eine „Modernisierungspartnerschaft“ geschlossen. Das Ziel: Die Initiative sollte dazu dienen, neben der Modernisierung der russischen Wirtschaft auch die Gesellschaft des Landes zu liberalisieren. Es ist still geworden um dieses Abkommen.

Fischer: Die Modernisierungspartnerschaft war kein rechtsverbindliches Abkommen, sondern eine Vereinbarung zwischen der deutschen und der russischen Regierung, die 2010 auch auf EU-Ebene und von anderen EU-Mitgliedsstaaten übernommen wurde. Die Motivation der deutschen Regierung, und insbesondere des damaligen deutschen Außenministers Frank-Walter Steinmeiers, war tatsächlich, durch die breite Unterstützung wirtschaftlicher, aber eben auch politischer und gesellschaftlicher Modernisierungsprozesse in Russland die Beziehungen positiv beeinflussen zu können. Das Motto lautete: Annäherung durch Verflechtung. Parallel dazu schob der damalige amerikanische Präsident Barack Obama seine Reset-Policy gegenüber Russland an, die von einem ähnlichen Geist getragen war. Allerdings war auch von Beginn an sehr gut sichtbar, dass die russische politische Führung in den Modernisierungspartnerschaften mit Deutschland und der EU viel mehr an Zugang zu Hochtechnologien und Know-how als am Transfer von Normen interessiert war. Die Modernisierungspartnerschaften erlahmten schon vor 2014. Die konservative Wende in der russischen Innen- und Außenpolitik ab 2012, das Erlahmen des Reset, aber auch Krisen und abnehmende Attraktivität der EU waren dafür wichtige Ursachen.

Russland-Politik: Von Ohnmacht zeugen Sanktionen nicht, im Gegenteil

Seit 2014 werden vom Westen gegen Russland wirtschaftliche Sanktionen verhängt – und umgekehrt. Zunächst grundsätzlich: Sind wirtschaftliche Sanktionen ein erfolgreiches Mittel, um politische Erfolge zu erzielen oder sind sie eher Ausdruck politischer Ohnmacht des Sanktionierenden?

Fischer: Es gibt eine ganze Reihe von politischen Erfolgen, die Wirtschaftssanktionen zugeschrieben werden. Das aktuell wieder viel diskutierte Nuklearabkommen mit dem Iran ist ein bekanntes Beispiel. Trotzdem ist die Fragestellung problematisch: Sanktionen können nicht in Isolation von ihrem politischen Kontext betrachtet werden. Im Idealfall sind sie – wie im Falle Russlands – von intensiven Gesprächen, Verhandlungen und Dialogangeboten eingerahmt. Es ist also nur ein Instrument einer umfassenderen außenpolitischen Strategie in einer Situation, in der die Sanktionierenden nicht zu militärischen Mitteln greifen wollen. Von Ohnmacht zeugen Sanktionen nicht, im Gegenteil. EU und USA können durch ihre ökonomische Macht enormen Druck ausüben, ohne militärisch einzugreifen.

In der deutschen Bevölkerung sind die Sanktionen sehr umstritten.

Fischer: Es besteht die Gefahr, dass der Hintergrund der Sanktionen in Vergessenheit gerät. Gleichzeitig geht der Krieg im Osten der Ukraine weiter und könnte sich verschärfen, wenn die EU von ihrer Linie abweichen würde. Der allergrößte Teil der wirtschaftlichen Sanktionen könnte aufgehoben werden, wenn die Minsker Vereinbarungen umgesetzt würden. Die personenbezogenen Sanktionen gegen die Annexion der Krim und das Krim-Embargo betrifft dies nicht – allerdings haben sie auch eine wesentlich geringere wirtschaftliche Wirkung. Eine weitere Gefahr ist, dass die wirtschaftlichen Folgen der EU-Sanktionen für Deutschland überschätzt werden. Auch wenn jeder Eingriff in grenzüberschreitenden Handel und Investitionen mit Kosten verbunden ist: Im deutschlandweiten Durchschnitt sind die Kosten der Russlandsanktionen für den einzelnen nicht spürbar.

Folgen der Sanktionen gegenüber Russland: Bei landwirtschaftlichen Erzeugnissen kam es prozentual zu den größten Exportrückgängen

Interessant ist eine Studie des Instituts für Weltwirtschaft in Kiel (IfW): Danach ist es durch die Sanktionen insgesamt zu einem Handelsverlust in Höhe von 114 Mrd. $ gekommen. Davon trägt Russland gut 60 %. Der Rest entfällt auf die sanktionierenden Länder. Deutschland trägt fast 40 % des gesamten westlichen Verlustes. Nur 0,6 % des Verlustes entfallen auf die USA. Ist der Unmut in Deutschland da nicht verständlich?

Kluge: Nein, er ist erstaunlich. Zunächst einmal dürfen Exportrückgänge nicht mit Verlusten oder Kosten gleichgesetzt werden – das sind sie nicht. Der BIP-Verlust ist geringer. Und selbst, wenn man den Ergebnissen dieser Studie folgt, liegen die deutschen Exportrückgänge nur im Promillebereich. Das dürfte dabei noch die Obergrenze sein: Die Studie des IfW Kiel unterscheidet zwischen sanktionierten Gütern und nicht sanktionierten Gütern. Bei den sanktionierten Gütern, vor landwirtschaftlichen Erzeugnissen, kam es prozentual zu den größten Exportrückgängen.

USA treiben Keil zwischen Deutschland und Russland

Hier zeigt die Studie aber: Die Kosten sind für Länder wie Litauen, Polen und die USA in absoluten Zahlen größer als für Deutschland. Für Deutschland stellt die Studie außerdem einen Rückgang bei Gütern fest, die von Sanktionen überhaupt nicht betroffen sind. Die zuvor genannten 44 Mrd. $ gehen zum allergrößten Teil auf Rückgänge bei nicht-sanktioniertem Handel zurück. Die Gretchenfrage ist hier: Sind die Sanktionen schuld? Es könnten sich indirekte Auswirkungen von Sanktionen dahinter verbergen, etwa bei der Finanzierung von Exportgeschäften. Nun waren die letzten vier Jahre natürlich für Russland aber mit extremen wirtschaftlichen und politischen Turbulenzen verbunden. Das aus den Exportzahlen herauszurechnen ist äußerst schwierig. Wirklich gesichert ist der Zusammenhang mit den Sanktionen nur bei den landwirtschaftlichen Exporten.

Konkret, was haben die wirtschaftlichen Sanktionen dem Westen gebracht? Die Krim wird von den Russen weiterhin als zu Russland gehörig angesehen, der Krieg in der Ostukraine lodert weiter. Erfolgreicher Druck sieht anders aus.

Fischer: Die Sanktionen haben dazu beigetragen, Russland an den Verhandlungstisch zu bringen. Durch eine Kombination aus Diplomatie und Sanktionen konnte die Eskalationsdynamik im Donbas Anfang 2015 zumindest eingedämmt werden. Gleichzeitig haben die Sanktionen gezeigt, dass die EU willens und in der Lage dazu ist, geeint gegenüber Russland aufzutreten. Das hat Russland überrascht und spielt seitdem im außenpolitischen Kalkül des Kremls eine Rolle.

In der Tat: Der Deutsche Bauernverband fordert den Abbau der Sanktionen und stellt bereits heute fest: „Der Markt ist weg“?

Kluge: Der Export der meisten landwirtschaftlichen Güter ist durch das russische Embargo nicht möglich. Trotzdem sind die deutschen Exporte bei den sanktionierten Gütern gestiegen – die meisten Anbieter haben also neue, alternative Märkte für ihre Produkte gefunden. Die EU hat hierfür Unterstützung bereitgestellt.

Der Einfuhrstopp Russlands für Lebensmittel wirkt allerdings auch recht ambivalent?

Kluge: Russland hat auch vor den Sanktionen schon versucht, den russischen Markt von Importen abzuschirmen, etwa mit vorgeschobenen Argumenten wie mangelnder Hygiene oder Tiergesundheit. Ob das Embargo fallen würde, wenn die EU ihre Sanktionen einstellt, ist deshalb mehr als unklar.

Russland und das Öl: Koalition mit anderen Ölförderstaaten war immer nur ein fragiles Zweckbündnis auf Zeit

Der Deutsche Industrie- und Handelskammertag (DIHK) blickt nach vorn und wirbt „für allemöglichen Geschäfte mit Russland“. Nach Angaben des Verbandes hat die russische Wirtschaft 2017 um 1,8 % zugelegt. Russischen Medien zufolge sollen es 2018 und 2019 – trotz Sanktionen – sogar 3,9 % werden. Das sind doch gute Aussichten.

Kluge: Das Wachstum des russischen BIP lag 2017 bei 1,5 %. Für dieses und nächstes Jahr liegen die Schätzungen von Forschungsinstituten bei 1,7 %. Dieser Zuwachs ist vor allem den gestiegenen Ölpreisen zu verdanken. Den Prognosen zufolge bringen die nächsten Jahre eher Stagnation als Wachstum.

Russland hat sich in der Zeit des Ölpreisverfalls zusammen mit Saudi-Arabien und anderen Ölförderstaaten intensiv um die Stabilisierung des Ölpreises bemüht. Der Ölpreis, der einflussreicher aIs die Sanktionen auf die russische Wirtschaft ist, hat sich in den letzten Monaten wieder kräftig erhöht und damit auch die russische Wirtschaft beflügelt. Ein geschickter Schachzug Putins?

Kluge: Die Vereinbarung von OPEC+ hat das Ölangebot vorübergehend künstlich verknappt und dürfte den Ölpreis gestützt haben. Natürlich haben auch die Krise in Venezuela und zuletzt die Ankündigung neuer US-Sanktionen gegen den Iran den Ölpreis nach oben getrieben. Eine wichtige Frage ist jetzt, ob der geordnete Ausstieg aus dem OPEC+-Abkommen gelingt, da sonst ein neuer Einbruch beim Ölpreis drohen könnte. Die Koalition zwischen Russland und anderen Ölförderstaaten war immer nur ein fragiles Zweckbündnis auf Zeit.

Russland und die Trump-Regierung: Kosten der neuen US-Sanktionen fallen vor allem in Europa an

Trotz hoffnungsvoller Blicke der deutschen Industrie gen Russland nehmen die Sorgen zu: Seit 2017 hat US-Präsident Trump mit der mit den Europäern koordinierten Sanktionspolitik Schluss gemacht. Er verfolgt nun eine ausschließlich an amerikanischen Interessen ausgerichtete Sanktionspolitik gegen Russland. Was bedeutet das für Europa?

Fischer: Die neue US-Sanktionspolitik ist deutlich unberechenbarer als es die bisherigen, transatlantisch abgestimmten Maßnahmen waren. Es wurden bisher keine konkreten Forderungen an Russland mit den neuen Sanktionen verknüpft. Die fehlende Abstimmung mit der EU ist deshalb besonders problematisch, weil die Kosten der neuen US-Sanktionen vor allem in Europa anfallen. Die EU sollte hier alles daran setzen, die USA wieder von einer gemeinsamen Linie zu überzeugen und – wo das derzeit nicht möglich ist – auch die eigenen Interessen schützen. Allerdings sehen nicht alle Mitgliedsstaaten die neuen US-Sanktionen gegen Russland kritisch. Sollte es zukünftig zu Sanktionen gegen Nord Stream 2 kommen, könnte sich diese Spaltung der EU verschärfen.

Das hat es selbst in der Zeit des Kalten Krieges nicht gegeben, dass die USA ihren Partnern vorschreiben, mit wem sie Geschäfte machen. Werden wir uns im Handel mit den USA daran gewöhnen müssen?

Kluge: Ganz neu sind Sanktionen mit extraterritorialer Anwendung nicht. Bereits in den 1990er-Jahren, als es um Sanktionen gegen Kuba, Libyen und den Iran ging, hat die EU mit dem „Blocking Institute“ ein potenzielles Abwehrinstrument entwickelt, das die Einhaltung der US-Sanktionen unter Strafe stellt. Damals konnte die EU bei den USA Ausnahmeregelungen erreichen. Das erscheint unter Trump heute schwieriger, aber nicht unmöglich zu sein. Wie die US-Politik nach Trump aussehen wird, ist schwer vorauszusagen.

Russland und China: Die Zusammenarbeit ist nicht immer einfach

Allgemein hatte Russland gehofft, seine wirtschaftlichen Beziehungen zu China deutlich ausbauen zu können. Ist das geglückt?

Kluge: Chinas Wirtschaft wächst weiterhin mit hohem Tempo. Das schlägt sich natürlich auch im russischen Außenhandel nieder. Die Kooperation im Energiebereich wird derzeit ausgebaut, etwa durch neue Pipelines und langfristige Lieferverträge. Das Interesse Chinas ist dabei rein ökonomisch, nicht politisch. Es wird hart verhandelt und Russland ist wirtschaftlich der Juniorpartner. Deshalb ist die Zusammenarbeit auch nicht immer einfach. Immer wieder platzen Vorzeige­geschäfte, wie kürzlich der Einstieg eines chinesischen Konzerns bei Rosneft. Die Importe aus China nach Russland ersetzen bisher nicht die deutschen Exporte nach Russland. Im Maschinen- und Fahrzeugbau und auch bei Medikamenten ist Russland weiterhin auf die westlichen Staaten angewiesen. Auch bei der Ölfördertechnik, die durch die Sanktionen nicht mehr nach Russland exportiert werden darf, hat China keinen Ersatz im Angebot.

Der größte Prestigeerfolg, den Russland derzeit erringen könnte, wäre es, wenn es der russischen Mannschaft gelänge, am 15. Juli im Moskau den Pokal des Fußballweltmeisters in Empfang zu nehmen. Aber das dürfte kaum gelingen. Auf wen tippen Sie?

Fischer: Unter den Teilnehmerinnen und Teilnehmern des SWP-Tippspiels wird nicht Russland, sondern Brasilien als heißer Kandidat für den Titel gehandelt. Aus unserer Perspektive sind im Hinblick auf die Fußball-Weltmeisterschaft in einem autoritären Land wie Russland zwei Dinge wichtig: Einmal ist es gut, dass „die Welt zu Gast bei Russland“ sein wird, weil das zumindest für kurze Zeit zunehmend isolierte Gesellschaften einander näherbringen kann – und das gilt trotz der relativ bescheidenen Aussichten der russischen Fußballnationalmannschaft, das Turnier für sich zu entscheiden. Gleichzeitig bietet sich ein so wichtiges Sport-Großereignis zur politischen Manipulation geradezu an. Auf innenpolitische Instrumentalisierung in Russland durch staatlich kontrollierte Medien etc. werden westliche politische oder sportliche Akteure kaum Einfluss nehmen können. Sie sollten jedoch Missstände thematisieren und sehr darauf achten, nicht selbst instrumentalisiert zu werden.

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